La conceptualización de política pública no es una tarea sencilla. Para tratar de conseguir tal objetivo, tenemos primeramente que contar a qué se refieren los politólogos cuando se habla de política. Dentro de ese concepto, y usando instrumentalmente la lengua anglófona para entenderlo, confluyen tres acepciones distintas y de recurrente uso en la ciencia política: polity, politics y policy.
Con polity nos referimos a la configuración jurídico−política de un Estado y todas las instituciones que de ella emanan; con politics describimos la acción de la política, esto es, las prácticas, estrategias o procesos que concluyen en el alcance y conservación del poder político−estatal; y, finalmente, con policy nos referimos propiamente a las políticas públicas. Pero ¿qué es una política pública o policy?
Para responder a esta cuestión repasemos las principales definiciones que algunos teóricos nos han aportado hasta el momento. Harold D. Lasswell y Abraham Kaplan definieron en el pasado siglo política pública como “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”. Otra de las definiciones de política pública más reconocidas en la ciencia política es la dada por Hugh Heclo en el año 1972: la política pública es un “curso de acción adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos”. Dos años más tarde, en el 1974, nuevamente Heclo junto a Aaron Wildavsky definieron policy como “una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de ella misma”. De una forma más simple y concisa define el concepto Thomas R. Dye, en 1987, para quien las políticas públicas “son todo aquello que los Gobiernos eligen hacer o no hacer”.
Hay una serie de elementos, apuntan Kevin Smith y Christopher Larimer, que están presentes en la mayoría de las definiciones de políticas públicas:
Hay un acuerdo general en que la política pública incluye el proceso de toma de decisiones y los resultados o acciones de decisiones particulares; que lo que hace públicas a las políticas públicas es que esas elecciones o acciones están respaldadas por los poderes coercitivos del Estado, y que, en su núcleo, las po- líticas públicas son la respuesta a un problema percibido.
El ciclo de las políticas públicas: el problema público
Ya sabemos lo que es una política pública, pero ¿cómo algo llega a convertirse en política pública? Esta es, desde luego, la pregunta del millón.
El proceso de implantación de una política pública se conoce como ciclo de las políticas públicas. La primera etapa de este ciclo es la identificación y definición de los problemas. Así, el Gobierno entiende la existencia de un problema que debe definir y finalmente decidir si desea actuar sobre él o no. Detección y definición son las dos tareas imprescindibles de esta etapa. El problema aquí es el problema. Me explico. La otra pregunta que nos podemos hacer es: ¿qué es exactamente un problema público?
Una primera aproximación a la difícil definición del concepto de problema público podemos encontrarla en aquellos autores que entienden que no hay problemas públicos per se, sino que estos son creados por las personas:
En relación con el problema público, Cobb y Elder (1984, p. 80), siguiendo a Wildawsky (1979), afirman que “los problemas son elaboración de los hombres. Siempre existen concepciones múltiples. No hay problemas definidos de modo único”. En este sentido, la definición de problema público, para Stone (1989, p. 299), es la manipulación de las imágenes de las condiciones de la realidad por los actores que interactúan y compiten, de modo que estas condiciones reales se definen como problemas a través del retrato estratégico de las historias causales.
En la conformación de un problema, tal y como apuntan autores como Noël-Roth, hay tres fases:
1. Que el asunto en cuestión genere cambio en la vida de los individuos, afectando de manera diferenciada a diversos grupos sociales; 2. La transformación anterior de la vida de los indivi- duos genera una tensión que eleva el problema privado a pro- blema social. Allí debe encontrar una formulación y transitar hacia la segunda fase, en la cual se precisa, por lo tanto, de un grupo o grupos de personas con la capacidad de liderar la vocería sobre el problema en el escenario público; 3. Finalmente, una vez se reconozca públicamente como tal, y sea formulado, se persigue la institucionalización de este.
Es claro que tenemos dificultades a la hora de definir lo que es un problema público. En cualquier caso es lógico pensar que somos los ciudadanos los que, en última instancia, entendere- mos que un asunto es o no un problema público. Lo que resulta evidente es que, al tratarse de un problema de especificidad pública, quien deberá resolverlo es un poder también público. Pero volvamos a las etapas del ciclo de las políticas públicas.
La segunda fase es la conformación de la agenda pública. Ciertamente no todas las cuestiones que afectan a la ciudadanía y que son catalogadas de problemas acaban por tener la atención de los Gobiernos y por tanto influir en la toma de decisiones públicas. En este sentido, podemos distinguir dos tipos de agendas, la sistémica y la político−institucional:
La agenda sistémica está formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de atención pública y que, además, caen dentro del ámbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen; son las cuestiones que preocupan a la sociedad. La agenda política, institucional o de gobierno está formada por el con- junto de asuntos explícitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos; son las cuestiones que preocupan al Gobierno. En líneas generales, la agenda de Gobierno suele reflejar la evolución de la agenda sistémica.
Y, atención, porque tras este duro camino público, ya podemos hablar, como tercera etapa, de la formulación de la policy. Una vez reconocido el problema y que este haya entrado en la agenda, se deben formular una serie de políticas o decisiones políticas para tratar de atajarlo.
En este sentido, podemos traer a colación los dos modelos existentes de formulación de políticas públicas por parte de un representante público: el de la racionalidad limitada y el de la decisión incremental.
El concepto de racionalidad limitada, aportado por el nobel de Economía en 1978, Herbert Simon, nos enseña que...
Es relevante para considerar la conducta de los decisores del mercado financiero, quienes pueden optar por obtener resultados satisfactorios en lugar de óptimos para sus inversiones y la gestión de tesorería en organizaciones. El decisor económico confronta limitaciones de información y computacionales que conducen a que establezca un nivel de aspiración para la variable por optimizar y se conforme con superar cierto umbral, en lugar de considerar más alternativas.
Por su parte, el modelo de decisión incremental propuesto por Charles Lindblom...
Propone ubicar la decisión pública en valores marginales y no en los valores centrales, es decir, en los grandes temas. Los administradores públicos “han de elegir únicamente entre las diversas políticas alternativas que ofrecen diferentes combi- naciones marginales de valores”. Dicho de otra manera, quien decide en la Administración pública no se ocupará de la raíz sino de las ramas.
Y llegamos, por fin, a una decisiva fase: la adopción de la política pública. Esto es, la construcción, como tal, de la política pública y su puesta en marcha. En esta etapa, el decisor o decisores públicos, con autoridad pública, ponen encima de la mesa la decisión que adoptar que, de alguna forma u otra, deberá ser avalada por organismos que poseen -o no- autoridad pública.
