La conceptualització de política pública no és una tasca senzilla. Per mirar d'assolir aquest objectiu, hem de començar per esmentar a què es refereixen els politòlegs quan parlen de política. Dins d'aquest concepte, i usant instrumentalment la llengua anglosaxona per entendre'l, hi conflueixen tres accepcions diferents i d'ús recurrent en la ciència política: polity, politics i policy.
Amb polity ens referim a la configuració jurídic-política d'un Estat i totes les institucions que n'emana; amb politics descrivim l'acció de la política, això és, les pràctiques, estratègies o processos que conclouen en l'abast i conservació del poder politicoestatal; i, finalment, amb policy ens referim pròpiament a les polítiques públiques. Però, què és una política pública o policy?
Per respondre a aquesta qüestió repassem les principals definicions que alguns teòrics ens han aportat fins al moment. Harold D. Lasswell i Abraham Kaplan van definir en el passat segle política pública com a “un programa projectat de valors, fins i pràctiques”. Una altra de les definicions de política pública més reconegudes en la ciència política és la donada per Hugh Heclo l'any 1972: la política pública és un “curs d'acció avançat sota l'autoritat dels Governs”. Dos anys més tard, el 1974, novament Heclo juntament amb Aaron Wildavsky van definir policy com a “una acció governamental dirigida a l'assoliment d'objectius fora d'ella mateixa”. D'una forma més simple i concisa defineix el concepte Thomas R. Dye, el 1987, per a qui les polítiques públiques “són tot allò que els Governs trien fer o no fer”.
Hi ha una sèrie d'elements, apunten Kevin Smith i Christopher Larimer, que són presents en la majoria de les definicions de polítiques públiques:
Hi ha un acord general en què la política pública inclou el procés de presa de decisions i els resultats o accions de decisions particulars; que el que fa públiques les polítiques públiques és que aquestes eleccions o accions estan recolzades pels poders coercitius de l'Estat, i que, en el seu nucli, les polítiques públiques són la resposta a un problema percebut.
El cicle de les polítiques públiques: el problema públic
Ja sabem què és una política pública, però com arriba alguna cosa a convertir-se en política pública? Aquesta és, sens dubte, la pregunta del milió.
El procés d'implantació d'una política pública es coneix com a cicle de les polítiques públiques. La primera etapa d'aquest cicle és la identificació i definició dels problemes. Així, el Govern entén l'existència d'un problema que ha de definir i finalment decidir si desitja actuar-hi o no. Detecció i definició són les dues tasques imprescindibles d'aquesta etapa. El problema aquí és el problema. M'explico. L'altra pregunta que ens podem fer és: què és exactament un problema públic?
Una primera aproximació a la difícil definició del concepte de problema públic la podem trobar en aquells autors que entenen que no hi ha problemes públics per se, sinó que aquests són creats per les persones:
En relació amb el problema públic, Cobb i Elder (1984, p. 80), seguint Wildawsky (1979), afirmen que “els problemes són elaboració dels homes. Sempre existeixen concepcions múltiples. No hi ha problemes definits de manera única”. En aquest sentit, la definició de problema públic, per a Stone (1989, p. 299), és la manipulació de les imatges de les condicions de la realitat pels actors que interactuen i competeixen, de manera que aquestes condicions reals es defineixen com a problemes a través del retrat estratègic de les històries causals.
En la conformació d'un problema, tal com apunten autors com Noël-Roth, hi ha tres fases:
1. Que l'assumpte en qüestió generi un canvi en la vida dels individus, afectant de manera diferenciada diversos grups socials; 2. La transformació anterior de la vida dels individus genera una tensió que eleva el problema privat a problema social. Allà ha de trobar una formulació i transitar cap a la segona fase, en la qual es precisa, per tant, d'un grup o grups de persones amb la capacitat de liderar la voceria sobre el problema en l'escenari públic; 3. Finalment, una vegada es reconegui públicament com a tal, i sigui formulat, es persegueix la institucionalització d'aquest.
És clar que tenim dificultats a l'hora de definir el que és un problema públic. En qualsevol cas és lògic pensar que som els ciutadans els que, en última instància, entendrem que un assumpte és o no un problema públic. El que resulta evident és que, en tractar-se d'un problema d'especificitat pública, qui haurà de resoldre'l és un poder també públic. Però tornem a les etapes del cicle de les polítiques públiques.
La segona fase és la conformació de l'agenda pública. Certament no totes les qüestions que afecten la ciutadania i que són catalogades de problemes acaben per tenir l'atenció dels Governs i per tant influir en la presa de decisions públiques. En aquest sentit, podem distingir dos tipus d'agendes, la sistèmica i la político-institucional:
L’agenda sistèmica està formada pel conjunt de qüestions que els membres d’una comunitat política perceben com a mereixedores d’atenció pública i que, a més, cauen dins de l’àmbit competencial de l’autoritat governamental a la qual es dirigeixen; són les qüestions que preocupen la societat. L’agenda política, institucional o de govern està formada pel conjunt d’assumptes explícitament acceptats per ser considerats seriosament i activament pels decisors públics; són les qüestions que preocupen el Govern. En línies generals, l’agenda de Govern sol reflectir l’evolució de l’agenda sistèmica.
I, atenció, perquè després d'aquest dur camí públic, ja podem parlar, com a tercera etapa, de la formulació de la policy. Un cop reconegut el problema i que aquest hagi entrat a l'agenda, s'han de formular una sèrie de polítiques o decisions polítiques per mirar d'ataçar-lo.
En aquest sentit, podem portar a col·lació els dos models existents de formulació de polítiques públiques per part d'un representant públic: el de la racionalitat limitada i el de la decisió incremental.
El concepte de racionalitat limitada, aportat pel Nobel d'Economia el 1978, Herbert Simon, ens ensenya que...
És rellevant per considerar la conducta dels decisors del mercat financer, els qui poden optar per obtenir resultats satisfactoris en lloc d'òptims per a les seves inversions i la gestió de tresoreria en organitzacions. El decisor econòmic confronta limitacions d'informació i computacionals que condueixen a que estableixi un nivell d'aspiració per a la variable per optimitzar i es conformi amb superar cert llindar, en lloc de considerar més alternatives.
Per la seva banda, el model de decisió incremental proposat per Charles Lindblom...
Proposa ubicar la decisió pública en valors marginals i no en els valors centrals, és a dir, en els grans temes. Els administradors públics “han de triar únicament entre les diverses polítiques alternatives que ofereixen diferents combinacions marginals de valors”. Dit d’una altra manera, qui decideix en l’Administració pública no s’ocuparà de l’arrel sinó de les branques.
I arribem, per fi, a una decisiva fase: l'adopció de la política pública. Això és, la construcció, com a tal, de la política pública i la seva posada en marxa. En aquesta etapa, el decisor o decisors públics, amb autoritat pública, posen damunt la taula la decisió a adoptar que, d'alguna forma o altra, haurà de ser avalada per organismes que posseeixen -o no- autoritat pública.
