La controversia política sobre la llamada Ley de Nietos ha situado en el mismo debate tres realidades jurídicas y electorales distintas: la adquisición de nacionalidad por descendientes de españoles, el voto de los españoles residentes en el extranjero y la regularización administrativa de inmigrantes. Son tres planos diferentes, con requisitos distintos, efectos distintos y consecuencias electorales también distintas.
En los últimos días, dirigentes del PP y Vox han vinculado esos tres elementos con una supuesta alteración del censo electoral. Alberto Núñez Feijóo ha hablado de “fabricar votantes” y de “ingeniería electoral”; Isabel Díaz Ayuso ha advertido sobre un posible uso irregular de la concesión de nacionalidades; y Santiago Abascal ha elevado la acusación hasta el terreno del “pucherazo”. La verificación de los datos, sin embargo, obliga a separar conceptos.
La Ley de Nietos no regulariza inmigrantes. La regularización de inmigrantes no da derecho a votar en elecciones generales. Y el voto CERA no es un voto extranjero, sino el voto de españoles residentes en el exterior. La mezcla de esos tres debates produce una conclusión política de alto impacto, pero no una conclusión jurídicamente correcta.
Qué es la llamada Ley de Nietos
La expresión “Ley de Nietos” no designa una ley autónoma. Es el nombre coloquial que se utiliza para referirse a una disposición incluida en la Ley de Memoria Democrática de 2022. Esa disposición permite optar a la nacionalidad española a determinados descendientes de españoles de origen.
La norma se sitúa en la línea de la Ley de Memoria Histórica de 2007, que ya abrió una vía de acceso a la nacionalidad para descendientes de españoles afectados por el exilio. La Ley de Memoria Democrática amplió y precisó supuestos. Entre ellos, los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela que originariamente hubieran sido españoles y hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio por razones políticas, ideológicas, de creencia o de orientación e identidad sexual. También incluye otros casos vinculados a mujeres españolas que perdieron la nacionalidad por matrimonio con extranjero antes de la Constitución de 1978 y a hijos mayores de edad de quienes optaron a la nacionalidad por leyes anteriores de memoria.
La instrucción de 25 de octubre de 2022 de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública desarrolló criterios interpretativos para aplicar esa disposición. Es decir, no estamos ante un procedimiento informal ni ante una decisión discrecional sin soporte normativo, sino ante una vía de nacionalidad prevista en una ley aprobada por las Cortes Generales y desarrollada mediante instrucción administrativa publicada oficialmente.
Nacionalidad no significa voto automático
El primer salto problemático del debate político consiste en tratar cada expediente de nacionalidad como si fuera automáticamente un voto. No lo es.
Para que una persona descendiente de españoles pueda votar desde el exterior tienen que darse varios pasos sucesivos. Primero, debe tener derecho a optar a la nacionalidad. Segundo, debe iniciar el expediente. Tercero, debe obtener resolución favorable. Cuarto, debe practicar la inscripción correspondiente en el Registro Civil consular. Quinto, debe figurar en el censo electoral que corresponda. Y sexto, debe votar efectivamente en una elección concreta.
Las cifras públicas disponibles muestran precisamente esa diferencia entre solicitudes, expedientes, nacionalidades concedidas e inscripciones. Se han manejado cifras superiores a los dos millones de solicitudes o citas, pero eso no equivale a dos millones de nuevos votantes. Hasta ahora, se han aprobado algo más de medio millón de expedientes y las inscripciones consulares efectivas se sitúan en el entorno de los 300.000. Por tanto, el dato electoral relevante no es el número máximo de solicitudes, sino cuántas personas quedan finalmente incorporadas al censo y cuántas de ellas votan.
La diferencia es sustancial. Una cifra administrativa bruta puede producir titulares llamativos, pero no describe por sí sola un impacto electoral real.
Qué es el voto CERA
El CERA es el Censo Electoral de Residentes Ausentes. Incluye a españoles que residen de forma permanente en el extranjero y que están inscritos como tales. No son extranjeros que votan en España. Son españoles que viven fuera de España.
Los electores CERA pueden participar en elecciones generales, autonómicas y al Parlamento Europeo, pero no en elecciones municipales españolas, porque en esas elecciones el censo funciona de manera distinta. El voto exterior se incorpora al escrutinio general después del recuento ordinario y puede tener relevancia en circunscripciones donde el último escaño está muy ajustado.
Esa posibilidad existe. Pero los datos muestran que su incidencia habitual es limitada. En las elecciones generales de 2023, el censo CERA superaba los 2,3 millones de electores. Sin embargo, la participación exterior se situó alrededor del 8%. Es decir, votó aproximadamente uno de cada diez electores residentes en el extranjero.
Ese dato es clave para valorar cualquier hipótesis de impacto. Si se incorporaran al censo exterior, por ejemplo, 600.000 nuevos españoles antes de unas elecciones, no cabría proyectar 600.000 votos. Aplicando una participación similar a la observada en 2023, hablaríamos de aproximadamente 60.000 votos efectivos. Si se toma una participación del 8%, serían unos 48.000. Y esos votos no se depositan en una sola circunscripción ni van necesariamente a un solo partido.
Qué ocurrió en 2023
El precedente más citado es el de las elecciones generales del 23 de julio de 2023. En aquel escrutinio, el voto CERA sí modificó el reparto final de un escaño en Madrid. Pero el cambio fue a favor del Partido Popular.
Tras el recuento del voto exterior, el PP arrebató al PSOE un diputado por Madrid. El resultado final elevó el número de escaños del PP y redujo el del PSOE. Es un dato relevante porque contradice la idea de que el voto exterior opere necesariamente como una bolsa de apoyo al PSOE.
En otras elecciones recientes, el voto CERA no alteró el reparto de escaños. En Andalucía, el escrutinio exterior no cambió la composición final del Parlamento autonómico. En Extremadura, tampoco modificó el resultado. Por tanto, el voto exterior puede ser decisivo en situaciones muy ajustadas, pero no existe evidencia de que funcione como un mecanismo general de alteración del resultado.
La clave está en el sistema electoral español: el reparto de escaños se realiza por circunscripciones provinciales. Para que el voto CERA cambie un diputado no basta con que haya muchos votos exteriores. Deben concentrarse en una provincia concreta, afectar al último escaño y producir una variación suficiente entre las candidaturas que compiten por ese último puesto. Ese supuesto puede darse, pero no es automático ni masivo.
La hipótesis de los 600.000 nuevos electores
Uno de los argumentos utilizados en el debate público es el crecimiento potencial del censo exterior como consecuencia de la Ley de Memoria Democrática. La hipótesis puede analizarse con números.
Supongamos que, antes del cierre del censo electoral de unas generales, se incorporaran 600.000 nuevos españoles residentes en el exterior. No todos votarían. Si se mantiene una participación exterior similar a la de 2023, el volumen efectivo estaría entre 48.000 y 60.000 votos. Esos votos, además, se distribuirían por provincias según las reglas de adscripción electoral, por países de residencia y por perfiles políticos heterogéneos.
El supuesto de que todos o casi todos votarían al PSOE carece de base empírica. Los españoles en el exterior no forman un bloque ideológico único. Hay emigrantes recientes, descendientes de emigrantes históricos, perfiles profesionales, familiares de exiliados, ciudadanos residentes en Europa, América Latina, Estados Unidos o Asia, y realidades socioeconómicas muy diferentes.
Para que la tesis de una “ingeniería electoral” funcionara en términos matemáticos deberían concurrir varias condiciones difíciles de sostener: que los nuevos nacionalizados se inscribieran masivamente, que votaran en porcentajes muy superiores a los habituales, que concentraran su voto en provincias decisivas, que eligieran mayoritariamente el mismo partido y que lo hicieran de forma coordinada. Ninguna de esas premisas está acreditada.
Regularizar inmigrantes no da derecho a votar en generales
El tercer elemento mezclado en el debate es la regularización de inmigrantes. Aquí la diferencia jurídica es todavía más clara.
Regularizar a una persona extranjera significa reconocer o conceder una situación administrativa de residencia y, en su caso, de trabajo. Puede permitir cotizar, firmar contratos, acceder a derechos sociales o salir de la economía informal o sumergida. Pero no equivale a adquirir la nacionalidad española.
Para votar en elecciones generales españolas hay que tener nacionalidad española. Los extranjeros residentes en España no votan en elecciones generales por el hecho de estar regularizados. El sufragio de extranjeros se limita a supuestos concretos, principalmente elecciones municipales para ciudadanos de la Unión Europea o nacionales de países con acuerdos de reciprocidad, y siempre con inscripción censal previa.
Por tanto, vincular una regularización administrativa con una alteración del censo de unas elecciones generales induce a confusión. Se puede discutir políticamente una regularización. Se puede debatir su alcance, sus requisitos o sus efectos laborales. Pero no puede presentarse como un mecanismo directo de incorporación de nuevos votantes al Congreso y al Senado.
Tres conceptos distintos
La verificación permite resumir el debate en tres planos.
La Ley de Nietos es una vía de adquisición de nacionalidad para determinados descendientes de españoles de origen, enmarcada en la Ley de Memoria Democrática.
El CERA es el censo de españoles residentes en el extranjero. Sus integrantes son ciudadanos españoles y tienen derecho a votar en los procesos electorales que la ley establece.
La regularización de inmigrantes afecta a la residencia legal y, en su caso, al permiso de trabajo de personas extranjeras. No concede por sí misma la nacionalidad y no habilita para votar en elecciones generales.
La confusión aparece cuando se presentan estos tres planos como si formaran parte de una misma cadena automática: regularización, nacionalidad, inscripción censal y voto. Esa cadena no existe en esos términos.
Cómo se controla el sistema electoral
El sistema electoral español tiene controles administrativos y jurisdiccionales. El censo electoral lo gestiona la Oficina del Censo Electoral, encuadrada en el Instituto Nacional de Estadística. Los electores pueden consultar y reclamar sus datos durante los periodos establecidos. Las juntas electorales supervisan el proceso. Los partidos pueden designar interventores y apoderados. El escrutinio general se realiza por las juntas electorales competentes y puede ser recurrido.
En el caso del voto exterior, el procedimiento también está reglado. Los españoles residentes en el extranjero deben estar inscritos en el CERA. La documentación electoral se remite conforme al procedimiento previsto y el voto puede ejercerse por las vías habilitadas. Tras la reforma que suprimió el voto rogado, se facilitó la participación de los residentes en el exterior, lo que explica parte del aumento observado en 2023. Facilitar el voto de ciudadanos españoles residentes fuera no equivale a manipular el resultado.
La existencia de errores administrativos puntuales no permite concluir fraude estructural. Todo censo amplio puede contener incidencias, y precisamente por eso existen periodos de exposición, reclamación, revisión y control. Para sostener una denuncia de adulteración electoral no basta con señalar que el censo crece; hay que acreditar que ese crecimiento es ilegal, que se incorpora de forma fraudulenta y que altera el resultado mediante una conducta organizada.
El precedente judicial y administrativo
La aplicación de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática ya ha sido objeto de controversia jurídica. La instrucción de 2022 fue impugnada por sectores contrarios a su interpretación, y al menos una vía contenciosa se encontró con el obstáculo de la legitimación activa de los recurrentes. También se han intentado acciones penales por la vía de la prevaricación, sin que hasta ahora exista una resolución conocida que haya acreditado una trama de concesión fraudulenta de nacionalidades con finalidad electoral.
Este dato no impide discutir técnicamente la norma o su instrucción. Pero sí diferencia una discrepancia jurídica de una acusación de fraude electoral. Una cosa es sostener que la instrucción administrativa interpreta la ley de forma extensiva y otra muy distinta afirmar que existe una operación para manipular el resultado de unas elecciones generales.
La comparación internacional
España tampoco es una excepción en el reconocimiento de vínculos de nacionalidad por descendencia o por reparación histórica. Países europeos como Italia, Irlanda, Alemania o Portugal cuentan o han contado con mecanismos de nacionalidad por origen familiar, inscripción exterior o restitución histórica. Cada sistema tiene requisitos propios, pero la idea de mantener un vínculo jurídico con descendientes de nacionales no es una anomalía española.
Lo específico del caso español es su conexión con las leyes de memoria democrática y con la reparación de situaciones derivadas de la Guerra Civil, la dictadura y el exilio. Ese debate puede ser ideológico, histórico y jurídico. Pero no debe confundirse con una prueba de manipulación electoral.
Conclusión: lo que dicen los datos
Los datos disponibles no sostienen la idea de una adulteración automática del voto por la combinación de Ley de Nietos, CERA y regularización de inmigrantes.
Primero, porque la Ley de Nietos no convierte solicitudes en votos. Convierte, en determinados casos y tras expediente, una opción legal en nacionalidad española.
Segundo, porque el voto CERA lo ejercen españoles residentes en el extranjero, no extranjeros regularizados.
Tercero, porque la participación del CERA es baja en términos relativos: en 2023 votó alrededor de uno de cada diez electores exteriores.
Cuarto, porque el precedente más relevante de cambio de escaño por voto exterior en unas generales benefició al PP en Madrid, no al PSOE.
Quinto, porque la regularización de inmigrantes no concede derecho de voto en elecciones generales.
Y sexto, porque para que un crecimiento del censo exterior altere unas elecciones tendría que traducirse en votos efectivos, concentrados en provincias decisivas y orientados de forma homogénea a una misma candidatura. Esa hipótesis no está acreditada.
El debate político puede discutir la Ley de Memoria Democrática, el alcance de la nacionalidad por descendencia, la suficiencia de los controles consulares o el modelo de voto exterior. Pero presentar tres figuras jurídicas distintas como una misma operación de manipulación electoral no describe cómo funciona el sistema electoral español.
La cuestión democrática de fondo no está en que voten españoles residentes en el extranjero. Está en si los líderes políticos aceptan que esos españoles tienen los mismos derechos electorales que quienes viven dentro del país. La confianza en el sistema no exige ausencia de control; exige que las acusaciones de fraude se formulen con pruebas, no con asociaciones conceptuales erróneas.
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